Konstytucja a ograniczenie prawa do przemieszczania się

Postaram się jako prawnik niekonstytucjonalista odpowiedzieć na proste pytanie:

Problem do rozwiązania

Czy ograniczenie konstytucyjnego prawa w postaci prawa przemieszczania wprowadzone w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj.  Dz.U. z 2019 r. poz. 1239) oraz na podstawie § 2 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 566) jest zgodne z Konstytucją czy nie?

Analiza przepisów konstytucji

Konstytucja: Art. 31 pkt 3

W art. 31 pkt 3 Konstytucji wyrażającym zasadę poszanowania i ochrony wolności człowieka czytamy:

Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Pytanie sprowadza się do tego czy do ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw wystarczające jest wprowadzenie takiego ograniczenia w ustawie czy należałoby zadać bardziej szczegółowe pytania np. Jakie prawa będziemy ograniczać w ustawie i w jaki sposób i po co?. Tj. czy możemy w dowolny sposób ograniczyć np. prawo do przemieszczania się w każdej sytuacji? W szczególności: czy konstytucyjne będzie ograniczenie w ustawie prawa obywateli do przemieszczania się jeśli nic się nie dzieje?

Odpowiedź kryje się w dwóch miejscach Konstytucji.

Po pierwsze w art. 31 pkt. 3 zdaniu 2 cyt. wyżej, tj: Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Wprowadzenie ograniczeń w prawie przemieszczania się z pewnością zostało wprowadzone dla ochrony zdrowia obywateli jednakże z drugiej strony to ograniczenie godzi  w istotę tego prawa i tym samym narusza ją. Wydaję się więc, że ta podstawa prawna wprowadzenia ograniczeń w prawie do przemieszczania się jest wystarczająca do tego aby z powołaniem się tylko na ustawę wprowadzić takie ograniczenie. Zgadzamy się ograniczać prawa i wolności obywatelskie można. Należy to robić za pomocą ustawy. Ograniczając  te prawa nie można jednak naruszać ich istoty.

Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

W ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w art. 46 ust. 2 znajdujemy podstawę do wprowadzenia w drodze rozporządzenia przez Ministra Zdrowia stanu epidemii. W przypadku stanu epidemii o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b

Art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi upoważnia Radę Ministrów do wprowadzenia ograniczeń, o których mowa m.in. w art. 46 ust. 4 pkt. 1), który przewiduje m.in. możliwość czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się. Na tej podstawie Rada Ministrów w dniu 31 marca 2020 r. wydała rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 566).

W § 2 tego rozporządzenia wprowadzono wstrzymanie w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do odwołania prawo do przemieszczanie się pasażerów w transporcie kolejowym wykonywanym z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej.

Z kolei w § 5 zakazano:

W okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:

• wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;
• zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą – także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;
• wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;
• sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych;
• wykonywania czynności związanych z realizacją zadań określonych w ustawie z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U. z 2020 r. poz. 67 i 148) i ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2018 r. poz. 1967 oraz z 2020 r. poz. 148 i 285) oraz zakupu towarów i usług z nimi związanych.

Jak widzimy powyżej ograniczenia w prawie przemieszczania się godzą w istotę tego prawa. Skoro tak, to powstaje pytanie za pomocą jakich rozwiązań prawnych możemy wprowadzić niezbędne do zwalczania rozprzestrzeniania się COVID-19 narzędzia prawne?

Czy Konstytucja przewiduje możliwość naruszenia istoty praw i wolności za pomocą ustawy? Wprowadzone ograniczenia w prawie przemieszczania się są, z punktu widzenia zapobiegania rozprzestrzeniania się epidemii zasadne. Niemniej jednak ingerują tak daleko w tą wolność, że naruszają jego istotę.

Odpowiedź spróbujmy znaleźć w innym miejscu Konstytucji.

Stany nadzwyczajne w Konstytucji

W Rozdziale XI Konstytucji, pt. Stany nadzwyczajne czytamy:

W art. 228 Konstytucji dotyczącym wprowadzenia stanu nadzwyczajnego i  skutków dla państwa czytamy:

1. W sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej.
2. Stan nadzwyczajny może być wprowadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości.
3. Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.
4. Ustawa może określić podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela.
5. Działania podjęte w wyniku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa.
6. W czasie stanu nadzwyczajnego nie mogą być zmienione: Konstytucja, ordynacje wyborcze do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych.
7. W czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie może być skrócona kadencja Sejmu, przeprowadzane referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprowadzane wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu. Wybory do organów samorządu terytorialnego są możliwe tylko tam, gdzie nie został wprowadzony stan nadzwyczajny.

Stan klęski żywiołowej a Konstytucja

W art. 232 Konstytucji odnoszącym się do stanu klęski żywiołowej czytamy:

W celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu.

W poszukiwanym przez nas przepisie znajdujemy podstawę do ograniczenia istoty praw i wolności obywatelskich. Tym przepisem jest art. 233 pkt. 3 Konstytucji określający zakres ograniczeń wolności i praw człowieka. W przepisie tym czytamy:

Ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w:

• art. 22 (wolność działalności gospodarczej),
• art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista),
• art. 50 (nienaruszalność mieszkania),
• art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej),
• art. 59 ust. 3 (prawo do strajku),
• art. 64 (prawo własności),
• art. 65 ust. 1 (wolność pracy),
• art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz
• art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku).

Konstytucja: art. 233 pkt 3 a art. 31 pkt 3

Art. 233 pkt 3 Konstytucji w odróżnieniu do art. 31 pkt. 3 Konstytucji nie zastrzega, iż prawa i wolności nie mogą naruszać istoty tych praw. Prawa w tym przepisie wymienione mogą zatem zostać naruszone w sposób potrzebny do realizacji celu ustawy (zwalczeniu stanu klęski żywiołowej lub zapobieżeniu jej skutkom). Wymagany stopień ingerencji w te prawa wymagany do zatrzymania stanu zagrożenia lub usuwania jego skutków jest jednak wyższy niż w stanach tzw. normalnych i w tym wypadku może naruszać istotę tych praw.  Powyższy przepis jest podstawą do wprowadzenia w ustawie o stanie klęski żywiołowej a nie jakiejkolwiek tzw. zwykłej ustawie m.in. ograniczenia w przemieszczaniu się obywateli. Oczywiście dostrzegamy również możliwość wprowadzenia ograniczeń innych praw i wolności niemniej jednak ograniczenie tych praw w tym zagwarantowane nam prawo do przemieszczania się zawarte w art. 52 ust. 1 Konstytucji może zostać wprowadzone jedynie w oparciu o ustawę o stanie klęski żywiołowej. Konstytucja wyraźnie o tym stanowi w cytowanym przepisie.

W konsekwencji przepisy innych ustaw niż ustawa o stanie klęski żywiołowej mogą wprowadzać ograniczenia w zakresie konstytucyjnych praw i wolności w tym w zakresie prawa do przemieszczania się. Nie mogą jednak naruszać istoty takiego prawa.  Istota tego prawa może zostać naruszona jednakże tylko w oparciu o przepisy ustawy o stanie klęski żywiołowej.

Jak wprowadza się stan klęski żywiołowej?

Stan klęski żywiołowej może zostać wprowadzony gdy spełnione są następujące przesłanki

• musi istnieć katastrofa naturalna nosząca znamiona klęski żywiołowej (stanowiące szczególne zagrożenie) oraz
• istnieje potrzeba usunięcia skutków tego zagrożenia
• zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające do zatrzymania tego zagrożenia

Co oznacza sformułowanie „zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające do zatrzymania zagrożenia„?

W mojej ocenie oznacza to m.in. konieczność wprowadzenia ograniczeń w prawach i wolnościach konstytucyjnych obywateli, które to ograniczenia są ekstraordynaryjne albowiem godzą w istotę tych praw. Jeśli zatem istnieje konieczność do ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych określonych w art. 233 pkt. 3 Konstytucji to oznacza, że zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające do zatrzymania zagrożenia. Jeśli więc ustawodawca musi uderzyć w istotę praw konstytucyjnych wymienionych w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku) to taka ingerencja jest ekstraordynaryjna i oznacza, że zwykłymi ograniczeniami nie jesteśmy w stanie zatrzymać stanu zagrożenia.

Dla wprowadzenia stanu nadzwyczajnego nie jest wystarczająca podstawa konstytucyjna, lecz oprócz tego konieczne jest, aby istniała uprzednio uchwalona ustawa regulująca sytuację szczególnego zagrożenia, o której mowa w art. 228 ust. 1 Konstytucji RP.

Podstawą wprowadzenia stanu klęski żywiołowej jest ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 roku o stanie klęski żywiołowej (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1897).

Ustawa ta stanowi w art. 2, że stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia.

W ustawie tej przez katastrofę naturalną rozumie się m.in. zdarzenie związane z działaniem sił natury, w szczególności (…) masowe występowanie (…) chorób zakaźnych ludzi.

Stan klęski żywiołowej może wprowadzić Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody. Wprowadza się go na czas oznaczony, niezbędny dla zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia, nie dłuższy niż 30 dni. Stan klęski żywiołowej może zostać przedłużony na czas oznaczony, w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po wyrażeniu przez Sejm zgody na to przedłużenie.

Ograniczenia jakie mogą zostać nałożone na prawa i wolności obywatelskie zostały określone w art. 21 ustawy o stanie  klęski żywiołowej. Jest tam wymieniony m.in. prawo do wprowadzenia nakazu lub zakazu:

• przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz
• przebywania na określonych obszarach a także
• określonego sposobu przemieszczania się

Jak zatem winny zostać uregulowane przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zakresie ograniczeń określonych w art. 46b i 46 ust. 4 aby były zgodne z Konstytucją? W mojej ocenie przepisy te winny odpowiadać w sposób analogiczny ograniczeniom jakie przewidziano w art. 21 ustawy o stanie klęski żywiołowej. W razie konieczności zastosowania rozwiązań przewidzianych w art. 46b i 46 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Rada Ministrów powinna zostać zobligowana do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej.

Reasumując. Skoro Konstytucja przewiduje możliwość ograniczenia określonych praw i wolności obywatelskich w sposób naruszający istotę tych praw tylko w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej i jednocześnie wskazuje, że ustawa ta może określić podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela to moim zdaniem oznacza, że art. 46 b i art. 46 ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jest niezgodny z art. 233 pkt 3 i art. 31 Konstytucji  w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych bez wprowadzania stanu klęski żywiołowej. Oczywiście nie krytykuję wprowadzenia jako takich ograniczeń przewidzianych w tej ustawie. Krytykuję jedynie wprowadzenie tak drastycznych ograniczeń (skądinąd niezbędnych) z pominięciem trybu w jakim winno być to dokonane tj. poprzez wprowadzenie stanu klęski żywiołowej.